新疆行政区划的目的和原则是什么(新疆行政区划存在的问题分析)

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所属分类:综合

随着新疆经济体制改革的深入和丝绸之路经济带核心区建设的加快,新疆维吾尔现有行政区划已经愈来愈不适应区域经济发展的要求,要素的空间布局受到行政区划的限制,调整和改革的需求越来越迫切。因此,城镇规划君何方洪今天再来研究新疆区划存在的问题,分析新疆行政区划优化调整的最佳方案和措施。

一、关于优化调整行政区划的目的和原则

关于优化行政区划的目的,城镇规划君何方洪认为主要有四个方面:一是精简行政机构、降低行政成本、提高行政管理效能。二是促进经济社会发展,有利于经济动能的进一步释放,最大化减少行政区划给经济发展带来的束缚和限制。三是促进城乡协调发展、缩小城乡差距。在行政区划改革中,应构建一种社会主义新型城乡关系,合理配置城乡资源,使城市和乡村均能充分发挥各自优势,实现协同发展。四是优化行政区划设置要有利于维护各族人民的大团结,有利于民族区域自治政策的贯彻实施,有利于加快民族地区的社会经济发展步伐,实现各民族的平等和共同繁荣。

而政区划区划调整应遵循的具体原则:一是有利于各地的经济发展;二是尽量保持自然地理单元的完整性;三是新区划的面积、人口与经济容量基本要求;四是区域内交通网络的通达性和完善性;五是区域经济发展的紧密性;六是充分考虑民族的地域分布并实施民族区域自治的原则;七是区域人文文化现象的近似性;八是必须依托和培育区域中心城市;九是军事与国防安全原则;十是保持行政区的基本稳定的原则。

二、新疆行政区划基本情况

(一)行政区划面积情况

新疆总面积为166.49万平方公里,约占我国陆地面积的六分之一左右,几乎相当于我国中东部18个省级行政区加起来一样大。 这是用国内省级行政区作比较,如果放到国际上与其他国家作比较呢?新疆的面积相当于16个韩国、7个英国、3个法国、4个日本的大小。而新疆下辖的巴音郭楞蒙古自治州的面积就相当于江苏、浙江、江西、福建四省面积之和,而巴音郭楞蒙古自治州下辖的若羌县的面积比河南、北京、天津、上海4省市的面积加起来还大。

新疆实际上是两个省级行政区,一个是新疆维吾尔自治区,另一个就是新疆生产建设兵团,其中新疆维吾尔自治区约160万平方公里,新疆生产建设兵团约6万至7万平方公里。根据网络上的信息显示,新疆生产建设兵团面积大约是7.06万平方公里,排名全国第27名,低于浙江省(面积10.2万平方千米)、重庆直辖市(面积8.23万平方千米),高于宁夏回族自治区(面积6.64万平方千米)、台湾省(面积3.6万平方千米)、海南省(面积3.4万平方千米)、北京直辖市(面积1.68万平方千米)、天津直辖市(面积1.13万平方千米、上海直辖市(面积0.63万平方千米)、香港特别行政区(面积1101平方千米)、澳门特别行政区(面积32.8平方千米)。

(二)行政区划情况

1.新疆维吾尔自治区行政区划情况

新疆维吾尔自治区辖4个地级市、5个地区、5个自治州。分别是乌鲁木齐市、克拉玛依市、吐鲁番市和哈密市4个地级市,喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区5个地区,伊犁哈萨克自治州、昌吉回族自治州、巴音郭楞蒙古自治州、博尔塔拉蒙古自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州5个自治州。但是在法定行政区划层级中,塔城地区和阿勒泰地区都属于伊犁哈萨克自治州的一部分,塔城地区和阿勒泰地区行署为伊犁哈萨克自治州的派出机关。

截止到2022年10月,全新疆维吾尔自治区辖13个市辖区(乌鲁木齐市天山区、沙依巴克区、水磨沟区、新市区、头屯河区、米东区、达坂城区,克拉玛依市克拉玛依区、白碱滩区、独山子区、乌尔禾区,哈密市伊州区,吐鲁番市高昌区)、28个县级市(和田市、喀什市、阿克苏市、库车市、库尔勒市、阜康市、昌吉市、沙湾市、奎屯市、乌苏市、博乐市、阿拉山口市、塔城市、阿勒泰市、霍尔果斯市、伊宁市及自治区11个直辖县级市即兵团城市)、60个县(如城镇规划君曾经工作过的奇台县、吉木萨尔县、若羌县等,由于太多就不一一列出了)、6个民族自治县(察布查尔锡伯族自治州、木垒哈萨克自治县、焉耆回族自治县、巴里坤哈萨克自治县、塔什库尔干塔吉克自治县、和布克赛尔蒙古族自治县),合计107个县级区划。

截止到2022年9月,全自治区辖205个街道、444个镇、436个乡、42个民族乡,1个县辖区,合计1128个乡级区划。

2.新疆生产建设兵团行政区划情况

新疆兵团共有14个师和11个建制城市(自治区直辖县级市),实行“师市合一”体制,分别是第一师阿拉尔市、第二师铁门关市、第三师图木舒克市、第四师可克达拉市、第五师双河市、第六师五家渠市、第七师胡杨河市、第八师石河子市、第十师北屯市、第十三师新星市、第十四师昆玉市,第九师、第十一师(原建工师)、第十二师尚未设市。现有番号团场179个,实有农牧团场149个,实行“团镇合一”农牧团场,2022年由兵团管理的自治区直辖县级市达到11个、建制镇63个。

63个团镇分别是1团金银川镇、2团新井子镇、3团甘泉镇、4团永宁镇、5团沙河镇、6团双城镇、11团花桥镇、13团幸福镇、14团金杨镇、7团玛滩镇、8团塔门镇、9团梨花镇、10团昌安镇、12团塔南镇、16团新开岭镇,托喀依乡,28团博古其镇、30团双丰镇、38团南屯镇、22团河畔镇、24团高桥镇、27团天湖镇、223团开泽镇、36团米兰镇、37团金山镇,41团草湖镇、42团龙口镇、44团永安镇、45团前海镇、46团永兴镇、48团河东镇、49团海安镇、50团夏河镇、51团唐驿镇、53团金胡杨镇、54团兴安镇、伽师总场嘉和镇,63团榆树庄镇、64团苇湖镇、68团长丰镇、66团金梁镇、67团金屯镇,81团双桥镇、84团石峪镇、86团博河镇、89团友谊镇、90团双乐镇,101团青湖镇、102团梧桐镇、103团蔡家湖镇,130团共青镇、石河子总场北泉镇、152 团石河子镇,183团双渠镇、187团丰庆镇、188团海川镇,红星一场二道湖镇、红星四场骆驿镇、黄田农场黄田镇,47团老兵镇、224团玉园镇、皮山农场昆泉镇、一牧场昆牧镇、225团玉泉镇。

三、新疆行政区划存在的问题分析

(一)地级市数量少,城市经济中心的作用难以发挥

虽然新疆(含新疆兵团)目前共有32个建制市,建制城市数量并不少,但是多数都是县级市,县级市数量达到了28个,而地级市却只有4个。新疆地级市数量仅比青海省高(青海省2个地级市),比人口和面积远小于新疆的宁夏回族自治区(5个地级市)、西藏自治区(6个地级市)的省区还要少,跟陆地国土面积最小的省海南省相同(4个地级市)。而且四个地级市中,除了首府乌鲁木齐市外,其他3个地级市都是城市规模比较小的,克拉玛依市中心城区克拉玛依区的城区人口只有30万(独山子区89180人,克拉玛依区300723人,白碱滩区65044人,乌尔禾区7400人),相当于内地一个大县城;吐鲁番市高昌区只有28.7万人,主城区人口不足9万人,相当于内地一个小县城;哈密市伊州区人口43万,城区人口不足25万,相当于内地一个中等规模县城。

然而,新疆目前却还存在多达5个地区(喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区),占了全国地区数量(全国仅有7个地区和3个盟)的50%,地区作为自治区人民政府的派出机关(塔城地区和阿勒泰地区行署是伊犁州的派出机关)。地区行署作为派出机关,并不是一级人民政府,在推进城镇化和统筹推进中心城市建设方面存在明显短板和缺陷。所以总的来看,作为区域经济中心的地级市数量少,规模小,明显不适应新疆经济社会发展的需要,严重影响着新疆城市对乡村的带动作用。

(二)个别县市规模小,明显增加农民负担

目前新疆共有县级行政区107个,其中60个县、6个自治县、13个市辖区、28个县级市。但是这些县市的面积和人口规模不均,全国面积最大的省级行政区(新疆维吾尔自治区)、地级行政区(巴音郭楞蒙古自治州)、县级行政区(若羌县)、乡级行政区(最大的镇罗布泊镇、最大的乡祁曼塔格乡)和村都在新疆,但是全国人口最少的乡镇也在新疆(户籍人口最少的镇是户籍人口仅1人的星星峡镇,常住人口最少的乡镇是祁曼塔格乡)。

1.新疆县级行政区人口规模情况

新疆县域总人口超过50万的县级行政区一共有8个,分别是莎车县、喀什市、墨玉县、石河子市、伊宁市、叶城县、阿克苏市和乌鲁木齐市新市区;人口在30万到50万之间的县级行政区有16个:库车市、乌鲁木齐市天山区、沙依巴克区、库尔勒市、伽师县、伊州区、伊宁县、和田市、疏勒县、昌吉市、巴楚县、和田县、第一师阿拉尔市、霍城县、皮山县、新源县和英吉沙县;人口在20万到30万之间的县级行政区共有26个,分别是:洛浦县、奎屯市、吐鲁番市高昌区、于田县、疏附县、阿图什市、乌鲁木齐市米东区、麦盖提县、阿瓦提县、温宿县、沙雅县、博乐市、拜城县、奇台县、乌什县、阿勒泰市、阿克陶县、乌鲁木齐市水磨沟区、泽普县、鄯善县、乌苏市、呼图壁县、克拉玛依市克拉玛依区、额敏县和沙湾市、第三师图木舒克市。

人口在10万到20万之间的小型县级行政区一共有20个,分别是:巩留县、察布查尔县、新和县、和静县、乌鲁木齐市头屯河区、尼勒克县、昭苏县、岳普湖县、玛纳斯县、特克斯县、策勒县、塔城市、阜康市、精河县、吉木萨尔县、焉耆县、 托克逊县、轮台县、尉犁县和巴里坤县。10万人口以下的县级行政区,多达34个,分别是:富蕴县、托里县、五家渠市、木垒县、哈巴河县、北屯市、福海县、可克达拉市、温泉县、布尔津县、且末县、和硕县、青河县、霍尔果斯市、乌恰县、乌鲁木齐县、博湖县、独山子区、裕民县、昆玉市、柯坪县、双河市、和布克赛尔县、阿合奇县、塔什库尔干县、吉木乃县、民丰县、铁门关市、白碱滩区、若羌县、达坂城区、伊吾县、乌尔河区、阿拉山口市。其中乌尔河区人口不足万人。

2.新疆国土面积最大和最小的县或县级市

新疆县或县级市人口也呈现“大的县特别大,小的县特别小”现象。比如中国面积最大的两个县都在新疆,若羌县面积达到了20.23万平方千米,相当于1.89个江苏省;且末县面积达到了13.868万平方千米,相当于1.3个江苏省;尉犁县面积达到了5.97万平方千米,相当于1.65个台湾省;民丰县面积达到了5.675986万平方千米,相当于1.57个台湾省;和田县面积达到了4.140317万平方千米,相当于1.14个台湾省;皮山县面积达到了4.14万平方千米,相当于1.14个台湾省;鄯善县面积达到了3.98万平方千米,相当于1.1个台湾省;和静县面积达到了3.9686万平方千米,相当于1.1个台湾省;于田县面积达到了3.95万平方千米,相当于1.1个台湾省;巴里坤县面积达到了3.84万平方千米,相当于1.06个台湾省。

而面积小的县或县级市又特别小,比如霍尔果斯市的市域面积1909平方公里,阿拉山口市的市域面积1249平方公里,奎屯市的市域面积1171平方公里,喀什市的市域面积1056平方公里,泽普县的县域面积988平方公里,第十师北屯市面积911平方公里,第六师五家渠市711平方公里,伊宁市的市域面积644平方公里,和田市的市域面积585平方公里,第十三师新星市面积539平方公里,兵团第八师石河子市460平方公里。

由于新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团的县或县级市设置数量多,但是个别县市面积小,多数县市人口规模小,每个县级行政区人民政府服务人口半径小,相应增加了财政开支,较低了行政管理和服务的效率。

(三)建制镇数量少,建制乡数量多,乡镇基础设施建设水平不高

目前新疆共有1128个乡级行政区,其中205个街道、444个镇、436个乡、42个民族乡,1个县辖区。建制镇占乡级行政区的39%,而乡(包括民族乡)占乡级行政区的42%,乡的占比在全国是比较高的。目前全国共计38741个乡级行政区,包括8773个街道、21157个镇、7693个乡、962个民族乡、153个苏木、1个民族苏木、2个区公所,全国的建制镇数量占比为54.6%,而乡(含民族乡、苏木和民族苏木)占比仅为22.7%。新疆的建制镇占比比全国低了15.6个百分点,而乡的占比比全国高了19.3个百分点。

在一般建制镇中,除了少数几个如新疆维吾尔自治区的色力布亚镇、清水河镇、淖毛湖镇、和什托洛盖镇三台镇、老奇台镇、肖尔布拉克镇和新疆兵团的1团金银川镇、41团草湖镇、45团前海镇、33团库尔木依镇、168团乌什水镇、芳草湖农场芳草湖镇、新湖总场新湖镇、石河子总场石河子镇、奇台总场四十里腰站镇、五一农场五一镇(五一新区)等镇规模较大外,其余建制镇规模普遍较小。据调查统计,主要原因是基础设施建设水平低,产业规模小,就业容量少。

建制镇的数量和占比是一项重要的指标,据城镇规划君何方洪了解,在撤县设市条件中就有建制镇占比这项指标。因为建制镇在新型城镇化中承担着不可替代但又非常独特的功能和定位。建制镇是中国推进就地城镇化的关键载体或核心载体。就地城镇化的第一个门槛就是农村人口的进城,这个进城是指以建制镇包括城关镇在内的农民就近进城的第一道,既是门槛,也是第一个基本阶段。同时,建制镇也是农民从事离土不离乡的很多职业比较方便的首选地,很多当地非农活动也是依托建制镇进行的。

同时,建制镇也是实施乡村振兴战略的有力支撑。无论是基础设施的延伸衔接,还是公共服务的下乡进城,以及现代农业的进一步做大做强,还有农村生态文明的推动和建设,都应该说建制镇是对接农村地区、衔接广大农民一个非常重要的支撑和节点。如果没有建制镇发挥应有的节点和高地作用,中国的乡村振兴可能就会面临着人才缺乏,要素流失,资金短缺等一系列瓶颈约束。因此,新疆的建制镇数量过少,建制镇占比过低,严重影响了新疆的城镇化进程和乡村振兴工作。

(四)市县同名和市县同城,行政设置混乱

在新疆和新疆兵团的版图上,有三个市和县存在市县同名问题,有五个地区与县级市同名,有一个自治州名与县级市同名,还有一个地区与县级市及县不仅同名而且位置重合。地市县三者同名的是和田地区与和田市及和田县,和田地区行署、和田市政府、和田县政府均在和田市区办公,虽然和田县建了和田新区,但目前和田县委县政府仍驻和田市区内。市县同名的为乌鲁木齐市与乌鲁木齐县同名,乌鲁木齐县已经于2006年初将县委县政府和各机关部门从乌鲁木齐市水磨沟区南湖搬迁到了板房沟镇;伊宁市与伊宁县同名,伊宁市区原本是伊宁县的县城,但是设立伊宁市时把伊宁县的县城抠出来设立了伊宁市,而伊宁县城于1957年迁驻吉里于孜镇。

地市同名的是喀什地区与喀什市同名、阿克苏地区与阿克苏市同名、和田地区与和田市同名、阿勒泰地区与塔城地区同名、塔城地区与塔城市同名。州市同名情况为昌吉回族自治州与昌吉市同名。这些与市同名的县或地市同名的县级市,容易引起老百姓的误解,且会弱化县级市的存在感。而像和田县驻扎在和田市区导致有县无县城的问题,由于和田县区域范围紧邻和田市区,县政府及其他行政管理机构设在和田市区内,市县同城但又是两个独立的经济主体,行政管理难免会出现摩擦和内耗。

四、关于新疆行政区划调整的原则

(一)必须有利于加快新型城镇化进程,减少对人口移动的限制,提供高效率的环境条件,适应城镇化提速、大批农村人口向城镇转移的趋势。

(二)应该有利于减轻财政负担,改变行政区划层次较多、分割过细的设置,打破行政区经济格局,推动区域经济共同发展。

(三)要有利于区域特色经济的形成,对于经济类型相同、地域相邻的区域,可考虑整合、合并,扩大特色经济规模。

(四)要配合政府职能的转变,有利于简政放权,提高地方政府的办事效率,更有利于服务人民群众。

(五)要有利于新疆的丝绸之路经济带核心区建设,有利于培育乌鲁木齐都市圈和喀什、伊宁、库尔勒区域中心城市的发展壮大。

(六)要有利于推进新疆生产力布局的战略调整,适应资源、市场、交通等布局条件的变化,加快边境地区经济发展,促进边境地区的阿勒泰地区、塔城地区、博州、伊犁州、阿克苏地区、克州、喀什地区的边境贸易产业发展和对外贸易(比如增加设立比克图口岸的白杨市、吉木乃口岸的白沙湖市、都拉塔口岸的都拉塔市、伊尔克斯坦口岸的乌恰市或帕米尔市等口岸城市)。

五、新疆的地县级行政区划调整建议

(一)增设地级市

由于新疆地域范围大,人口也不少,县的数量也多,采用口里省份的省管县的改革方式有实际困难。因此,从加快城市化的角度出发,近期宜采取增设地级市的改革方式,促进区域中心城市的发展。可以考虑两个方式加快新疆区域中心的培育:一是加快喀什地区、和田地区、阿克苏地区和塔城地区、阿勒泰地区“撤地设市”工作,力争在2025年前完成以上五个地区设立地级市。而塔城地区和阿勒泰地区撤地区设地级市后,解决了伊犁州管辖这两个地区造成行政层级过多的问题。

二是考虑新疆的市县级行政区划调整拟增设三个地级城市,分别是叶尔羌河流域设立昆仑地级市(以莎车县城为中心城区,包括莎车县、泽普县、叶城县、麦盖提县、皮山县)、渭干河流域的库拜沙新轮区域设立龟兹地级市(以库车市为中心城区,包括库车市、拜城县、沙雅县、新和县、轮台县)、天山北坡东部区域设立准东地级市(以奇台县城为中心城区,包括奇台县、吉木萨尔县、木垒县、国家级准东经济技术开发区)。这样,新疆的地级市密度明显增大,城市中心的作用将显著增强。

(二)自治区副中心城市周围的县改市辖区

考虑新疆确定的自治区副中心城市的主城区范围过小和市县同名的问题,中心城市周围县改区主要侧重于上述两种情况:一是乌鲁木齐市的乌鲁木齐县撤县设市辖区(可以叫做亚心区、菊花台区、南山区等);二是以地区撤地设市同步推进周边县撤县设市辖区,比如喀什地区撤地设喀什地级市后,可以考虑把喀什周边的疏附县改为疏附区、疏勒县改为疏勒区;阿克苏地区撤地设地级市后,将温宿县改为温宿区;和田地区改和田地级市后,将和田县改为玉龙区;塔城地区撤地改地级市后,可以考虑将额敏县改为额敏区等。通过县改区,扩大主城区的影响范围,促进城市经济社会发展。

(三)调减县级行政单位

初步考虑将1万人以下的县级行政区进行撤销,目前新疆只有克拉玛依市的乌尔禾区的常住人口低于1万人。乌尔禾区仅有7400人(不包括兵团第七师137团的人口),这个人口规模不仅比乡镇还要少,甚至比很多村的人口还要少。而且乌尔禾区面积并不大,仅有2229平方公里。因此,撤销乌尔禾区,并入到克拉玛依市白碱滩区是可行的。另外,乌鲁木齐市达坂城区也因为规模太小(总人口6.3万人,辖区总面积4759平方公里),因此可以考虑撤销达坂城区,与乌鲁木齐县合并为亚心区。

(四)合并一些已经融城一体化区域

虽然乌鲁木齐市与昌吉市(乌昌一体化)、石河子市与玛纳斯县(石玛同城化)、库尉一体化、阿温一体化、大喀什一体化具备行政区划合并的条件,但是乌昌一体化的昌吉市涉及昌吉回族自治州、库尉一体化涉及巴音郭楞蒙古自治州等民族自治州的体制问题不可能合并,阿温一体化和大喀什一体化可以通过地改市后撤县设区就能解决,石玛一体化因两市县分属兵团和地方不可能合并。因此,目前唯一具备行政区划合并的只有“金三角”区域的奎独乌三城,奎屯市、独山子区和乌苏市城区相距极近,完全可以考虑将三座城市合并为一座地级市——天山市或准噶尔市。

(五)新疆的行政区划调整实施措施

一是行政区划调整影响大,涉及面广,事关政治、经济、社会发展全局,是复杂的系统工程,要切实搞好科学论证和总体规划,按照规划方案成熟一个,批准一个,避免主观随意性。同时要积极推进具备撤县设市条件的县尽快获批设市,比如奇台县、新源县、莎车县、焉耆县、若羌县、叶城县、巴楚县等。

二是规范城市建设用地审批及管理。行政区划调整和城市化建设不可避免要涉及到城市用地面积扩大的问题,根据我国人多地少的国情,要坚决贯彻节约用地的原则,城市国土空间总体规划、建设要杜绝闲置和浪费土地,并切实解决规划区失地农民的社会保障问题。

三是加快城市之间及城市各区之间快速交通建设。比如加快乌鲁木齐至喀什的乌喀高铁、乌鲁木齐至伊宁的乌伊高铁建设,加快建设乌鲁木齐至昌吉的乌昌磁悬浮列车、库尔勒市至尉犁县的磁悬浮列车、喀什市至疏勒县城和疏附县城的磁悬浮列车、阿克苏市至温宿县城磁悬浮列车、乌苏市至奎屯市至独山子的轻轨线路。

四是按照统筹跨区域的国土空间专项规划编制。行政区划调整改革的实施以及城市化的提速,使大部分城市的发展规划和国土空间规划都会受到触动,要协调有关部门,就必须要做好打破区域限制的跨区域国土空间专项规划编制,以保证跨区域城市发展科学、有序。

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